L’agence Frontex et les dérives de la politique européenne de retour : une politique d’expulsion à l’épreuve des droits humains
Depuis sa création en 2004, Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, joue un rôle fondamental et controversé dans la politique migratoire de l’Union européenne. Résultat d’un compromis entre la vision d’un contrôle migratoire commun et la réalité d’Etats membres voulant conserver leur souveraineté nationale, Frontex a progressivement vu ses compétences s’accroître, notamment en matière d’organisation des retours de personnes en situation irrégulière. Cette évolution s’est inscrite dans un mouvement de renforcement continu du contrôle migratoire par l’Union Européenne, tout en suscitant de vives interrogations quant au respect des droits fondamentaux.
L’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile, le 12 juin 2026, marque une nouvelle étape dans cette dynamique. Présenté comme un instrument destiné à harmoniser les politiques migratoires des États membres, il confère à Frontex un rôle renforcé dans la mise en œuvre des procédures de retour. Les nouvelles règles permettent notamment d’accélérer les expulsions des personnes n’ayant pas demandé l’asile lors de leur arrivée aux frontières extérieures de l’Union, mais aussi de celles dont la demande d’asile est rejetée dans le cadre d’une procédure accélérée, sans attendre que la décision de rejet soit devenue définitive.
Cette réforme s’accompagne du remplacement de la directive « Retour » de 2008 par un nouveau règlement instaurant un système commun européen en matière de retour, adopté par le Parlement européen le 17 juin 2026. Celui-ci prévoit que toute personne faisant l’objet d’une décision de retour doit quitter le territoire de l’espace Schengen immédiatement ou dans le délai qui lui est fixé, sous peine de sanctions.
Pour faciliter l’éloignement même quand l’expulsion vers le pays d’origine n’est pas possible, les personnes concernées pourront être transférées dans des centres de retour (« hubs ») situés dans des pays tiers, tels que l’Albanie, la Tunisie ou encore la Géorgie. Ces États n’entretiennent pourtant aucun lien avec le pays d’origine des personnes concernées, qu’il s’agisse de demandeurs d’asile déboutés ou de personnes n’ayant pas introduit de demande de protection internationale à leur arrivée.
Aujourd’hui, dans le but exprimé de surveiller et protéger les frontières maritimes, terrestres et aériennes, Frontex lance d’importantes opérations de retours ou vols collectifs pour permettre l’éloignement. Ces opérations, réglementées, s’inscrivent dans le mandat de Frontex et dans un climat constant d’impunité vis-à -vis des violations de droits humains par les personnels de Frontex.
Ce rôle renforcé de Frontex soulève une question fondamentale : dans le contexte des expulsions, quelle place l’Union européenne accorde-t-elle encore aux droits fondamentaux lorsqu’il s’agit des personnes migrantes ? L’Union se présente volontiers comme un espace fondé sur l’État de droit, la dignité humaine et la protection des libertés. Pourtant, ces principes semblent parfois disparaître au profit d’une simple logique de dissuasion et d’externalisation des frontières.
I. L’étranger piégé dans une politique migratoire au détriment des droits fondamentaux ? Entre la volonté de garantir les droits et libertés fondamentaux et la sécurité nationale des Etats Membres
Avant d’analyser le développement et le rôle grandissant joué par l’agence FRONTEX, il convient de mentionner également certaines dispositions juridiques européennes rendant possible l’inadéquation entre protection des droits fondamentaux et souveraineté nationale des Etats membres.
1.1 Les principes de la Cour européenne des droits de l’homme et la souveraineté des Etats membres dans la politique migratoire
Alors que la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) a pour vocation de garantir les droits et libertés fondamentaux de toute personne relevant de la juridiction d’un État membre du Conseil de l’Europe, indépendamment de sa nationalité, elle ne prévoit pas de droit d’asile en tant que tel. De même, la Cour européenne des droits de l’homme n’est pas une juridiction chargée d’examiner les demandes d’asile. En revanche, elle veille au respect des droits fondamentaux des personnes migrantes lorsque les mesures prises par les États sont susceptibles de porter atteinte aux garanties prévues par la Convention.
À ce titre, plusieurs dispositions conventionnelles offrent une protection essentielle aux étrangers. L’article 3 de la Convention, qui interdit de manière absolue la torture ainsi que les peines ou traitements inhumains ou dégradants, constitue l’une des principales garanties en matière d’éloignement. Selon une jurisprudence constante de la Cour, un État engage sa responsabilité lorsqu’il expulse une personne vers un pays où existent des motifs sérieux et avérés de croire qu’elle y serait exposée à un risque réel de subir des traitements prohibés par cet article. Cette protection consacre le principe de non-refoulement, indépendamment du statut administratif de l’intéressé.
Toutefois, certains droits garantis par la Convention connaissent des adaptations dans le contexte migratoire. Ainsi, si l’article 5 garantit à toute personne le droit à la liberté et à la sûreté, il autorise néanmoins, dans certaines circonstances strictement encadrées, la privation de liberté des ressortissants étrangers à des fins de contrôle de l’immigration ou dans le cadre d’une procédure d’éloignement, à condition que cette détention soit prévue par la loi, poursuive un objectif légitime et ne présente aucun caractère arbitraire.
La Cour rappelle également de manière constante que la Convention ne fait pas obstacle au droit souverain des États de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des étrangers sur leur territoire, conformément à leur droit interne et au droit international. Elle reconnaît, à cet égard, une certaine marge d’appréciation aux autorités nationales, considérées comme les mieux placées pour apprécier les circonstances propres à chaque État. Néanmoins, cette souveraineté demeure limitée par les obligations conventionnelles relatives à la protection des droits fondamentaux.
Les statistiques de la Cour illustrent d’ailleurs cette approche : sur plus de 430 000 requêtes examinées au cours des dix dernières années, moins de 2 % concernaient des questions relatives à l’immigration. Cela témoigne du fait que la Cour n’intervient pas dans la gestion des politiques migratoires en tant que telles, mais uniquement lorsqu’une mesure nationale est susceptible de porter atteinte aux droits garantis par la Convention.
Par ailleurs, les États membres du Conseil de l’Europe sont également liés par d’autres instruments internationaux de protection des droits des personnes migrantes, notamment la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ainsi que la Convention des Nations Unies contre la torture. Ces deux instruments consacrent également le principe de non-refoulement en interdisant le renvoi d’une personne vers un territoire où sa vie, sa liberté ou son intégrité physique seraient gravement menacées.
Enfin, l’article 39 du Règlement de la Cour européenne des droits de l’homme permet à celle-ci de prendre des mesures provisoires lorsqu’il existe un risque imminent de préjudice grave et irréparable. Dans le domaine migratoire, ces mesures consistent fréquemment à demander à un État de suspendre temporairement l’expulsion ou le transfert d’une personne jusqu’à ce que la Cour ait pu examiner sa requête, afin d’éviter une violation irréversible des droits protégés par la Convention.
Cette protection a notamment été affirmée dans l’arrêt Hirsi Jamaa et autres c. Italie (CEDH, Grande Chambre, 23 février 2012). Dans cette affaire, la Cour a condamné l’Italie pour avoir intercepté en haute mer des migrants en provenance de Libye et les avoir renvoyés vers ce pays sans examen individuel de leur situation. Elle a considéré que ce refoulement collectif exposait les requérants à un risque réel de traitements contraires à l’article 3 de la Convention ainsi qu’à une réexpulsion vers leur pays d’origine, en violation du principe de non-refoulement. Cet arrêt constitue une décision majeure en matière de protection des droits fondamentaux des personnes migrantes aux frontières européennes. Il convient de noter que dans ce dernier cas de figure, Frontex n’est pas à l’origine de cette expulsion mais les autorités italiennes.
1.2 Frontex, une agence d’expulsion en plein développement : le résultat d’une politique privilégiant la souveraineté et la sécurité des États membres
Le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 institue l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, plus connue sous le nom de Frontex. Quelques années plus tard, la directive 2008/115/CE, dite « directive Retour », établit des normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Ensemble, ces deux instruments constituent le socle juridique de la politique européenne d’éloignement.
Depuis sa création, plusieurs révisions successives du mandat de Frontex ont considérablement élargi ses compétences, notamment en matière d’organisation et de coordination des opérations de retour. Cette évolution s’est accompagnée d’une augmentation spectaculaire de ses moyens financiers, humains et techniques. Entre son premier budget opérationnel de 6,3 millions d’euros en 2005 et les 1,209 milliard d’euros prévus pour 2026, le budget de l’agence a été multiplié par près de 190. Cette croissance illustre la profonde transformation de Frontex, passée d’un simple organisme de coordination entre États membres à un acteur central de la gestion intégrée des frontières extérieures et de la politique européenne d’éloignement. En un peu plus de vingt ans, l’agence a progressivement acquis une autonomie opérationnelle sans précédent, au point d’être aujourd’hui fréquemment qualifiée d’ « agence d’expulsion » de l’Union européenne.
Cette évolution s’inscrit dans un contexte politique plus général. Dès les années 1990, les conflits dans les Balkans, l’augmentation des flux migratoires vers l’Europe et l’instabilité de plusieurs régions voisines conduisent les États membres à considérer qu’une réponse européenne coordonnée est devenue nécessaire. Toutefois, si la coopération apparaît indispensable, les États demeurent attachés à la préservation de leur souveraineté en matière de contrôle des frontières et de politique migratoire. La création de Frontex résulte ainsi d’un compromis entre la volonté de renforcer l’action commune de l’Union et celle de préserver les prérogatives nationales.
Le Conseil européen de Tampere, réuni en octobre 1999, marque une étape décisive dans cette construction. Les chefs d’États et de gouvernements y affirment la nécessité de développer une politique commune de lutte contre l’immigration irrégulière, parallèlement à la mise en place d’un régime européen commun d’asile. En 2002, les États membres se fixent comme objectif de renforcer l’efficacité des éloignements des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et d’harmoniser leurs pratiques grâce à l’adoption de normes communes. La même année est adopté un plan pour la gestion des frontières extérieures de l’Union européenne, tandis que les premiers vols communs d’éloignement sont organisés à titre intergouvernemental. La création de Frontex en 2004 vient institutionnaliser cette coopération opérationnelle.
Très rapidement, l’agence occupe une place centrale dans la stratégie sécuritaire de l’Union européenne. Chargée de coordonner la surveillance des frontières terrestres, maritimes et aériennes, elle devient également responsable de l’organisation des opérations conjointes de retour, permettant à plusieurs États membres de mutualiser leurs expulsions à destination d’un même pays tiers.
L’année 2015 constitue un nouveau tournant avec l’arrivée des demandeurs d’asile cherchant à rejoindre l’Europe pour fuir la guerre en Syrie. Par le règlement (UE) 2016/1624, Frontex devient l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes. Son mandat est considérablement renforcé afin de répondre aux difficultés rencontrées par certains États membres dans la gestion des frontières extérieures. L’agence n’assure plus uniquement un rôle de coordination : elle peut désormais initier et organiser des opérations de retour de sa propre initiative, sous certaines conditions, et fournir un appui opérationnel beaucoup plus important aux États membres. Cette extension de ses compétences s’accompagne d’une hausse substantielle de son budget, qui passe de 143 millions d’euros en 2015 à plus de 250 millions en 2016. Les effets sont immédiats : en 2016, Frontex participe à l’éloignement de près de 10 700 personnes au moyen de 232 vols conjoints, soit plus du triple des retours réalisés l’année précédente.
Le règlement (UE) 2019/1896 marque une nouvelle étape dans cette montée en puissance. Alors même que les arrivées irrégulières aux frontières extérieures de l’Union sont revenues à un niveau nettement inférieur à celui observé en 2015, le législateur européen choisit de renforcer une nouvelle fois les capacités de l’agence. Frontex se voit dotée d’un corps permanent de 10 000 garde-frontières et garde-côtes d’ici 2027 ainsi que de moyens matériels et financiers considérablement accrus. Ses compétences en matière de retour sont également étendues. Si les décisions de retour demeurent de la compétence exclusive des États membres, l’agence intervient désormais de manière beaucoup plus active dans l’identification des personnes faisant l’objet d’une mesure d’éloignement, la collecte des informations nécessaires à l’exécution des retours, les relations avec les autorités consulaires des pays tiers en vue de l’obtention des documents de voyage, ainsi que l’organisation matérielle des opérations d’expulsion.
Le règlement de 2019 prévoit également le renforcement du dispositif de contrôle du respect des droits fondamentaux. Des contrôleurs des droits fondamentaux sont désormais présents lors des opérations de retour afin de veiller au respect des garanties prévues par le droit de l’Union. Toutefois, leur indépendance fait l’objet de nombreuses critiques, dans la mesure où ils demeurent statutairement intégrés à l’agence qu’ils sont chargés de contrôler.
Cette montée en puissance se traduit par une augmentation constante du nombre d’expulsions coordonnées par Frontex. En 2019, l’agence participe au renvoi de près de 15 850 personnes, soit une augmentation d’environ 350 % en quatre ans. Entre 2006 et 2019, plus de 71 000 personnes sont ainsi éloignées dans le cadre de vols conjoints coordonnés par Frontex. Les États membres ayant le plus fréquemment recours à ces opérations sont notamment l’Allemagne, l’Italie, la France et la Belgique. Les principaux pays de destination des retours sont l’Albanie, la Tunisie et la Géorgie, en raison notamment de leur proximité géographique, des accords de coopération conclus avec l’Union européenne et de la facilité relative d’exécution des éloignements.
Cette politique soulève toutefois d’importantes interrogations au regard du droit international et européen des droits de l’homme. Les opérations de retour conjointes, qui consistent à regrouper sur un même vol des personnes de même nationalité expulsées par plusieurs États membres, sont régulièrement critiquées au regard de l’interdiction des expulsions collectives consacrée par la Convention européenne des droits de l’homme et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les États membres soutiennent néanmoins que ces opérations ne constituent pas des expulsions collectives au sens du droit européen, dès lors que chaque mesure de retour repose, en principe, sur une décision individuelle prise par les autorités nationales compétentes.
II Frontex face au critiques : entre sauvetage, surveillance et expulsion
2.1 La contribution de Frontex dans le cadre de recherche et sauvetage ainsi que les renvois forcés
Si la recherche et le sauvetage en mer ne constituent pas une mission autonome de Frontex, l’agence est tenue d’y contribuer lorsqu’une situation de détresse est identifiée au cours des opérations de surveillance des frontières maritimes qu’elle coordonne. Cette obligation découle notamment du règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2019 relatif au Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, qui encadre les activités de l’agence.
Le règlement prévoit que Frontex apporte une assistance technique et opérationnelle aux États membres et, le cas échéant, aux pays tiers dans le cadre des opérations de recherche et de sauvetage de personnes en détresse en mer. Toutefois, la responsabilité première de ces opérations demeure celle des États côtiers compétents. L’agence intervient ainsi en appui des autorités nationales, sans se substituer à elles.
Ces obligations s’inscrivent dans le cadre plus large du droit international de la mer. En vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Convention de Montego Bay de 1982), de la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) de 1974 et de la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (SAR) de 1979, les États ainsi que les capitaines de navires ont l’obligation de porter assistance à toute personne en détresse en mer, indépendamment de sa nationalité, de son statut migratoire ou des circonstances de son voyage.
Selon les données publiées par le Conseil de l’Union européenne, 615 087 personnes ont été secourues sur les routes migratoires de la Méditerranée et de l’Afrique de l’Ouest entre 2015 et avril 2023 dans le cadre d’opérations européennes. Si ces chiffres témoignent de l’importance des capacités opérationnelles mobilisées en matière de sauvetage, ils illustrent également la tension permanente entre les impératifs humanitaires découlant du droit international et les objectifs de contrôle des frontières poursuivis par l’Union européenne. Cette tension est au cœur des critiques adressées à Frontex, dont les opérations de surveillance peuvent simultanément contribuer au sauvetage des personnes en détresse et à la mise en œuvre de la politique européenne de contrôle migratoire, qui peut elle-même être à l’origine de mises en danger.
Les opérations de retour forcé coordonnées par Frontex constituent l’un des aspects les plus controversés de la politique migratoire européenne. En raison de leur caractère coercitif, elles sont régulièrement dénoncées par les organisations internationales, les ONG et plusieurs institutions européennes pour les atteintes qu’elles sont susceptibles de porter aux droits fondamentaux des personnes concernées.
Le règlement (UE) 2019/1896 prévoit pourtant que le directeur exécutif de Frontex peut suspendre ou mettre un terme à une opération lorsqu’il existe des violations graves ou susceptibles de persister des droits fondamentaux. En pratique, cette faculté n’a jamais été mise en œuvre, malgré les nombreuses allégations de violences, de mauvais traitements et de refoulements illégaux ayant visé certaines opérations coordonnées par l’agence. Si Frontex a constamment nié toute implication directe ou toute complaisance à l’égard de ces pratiques, plusieurs observateurs estiment que cette absence de suspension fragilise la crédibilité du mécanisme de protection des droits fondamentaux instauré par le règlement.
À la suite de ces accusations, le Secrétaire général du Conseil de l’Europe a rappelé la nécessité de soumettre les agences de l’Union européenne à un contrôle juridictionnel externe et indépendant, soulignant que Frontex demeure tenue de respecter le droit de l’Union ainsi que les obligations européennes en matière de droits fondamentaux.
L’une des principales difficultés réside dans l’identification des responsabilités juridiques. Si les décisions de retour sont adoptées par les autorités nationales, Frontex intervient désormais à de nombreuses étapes de leur exécution : organisation des vols, assistance opérationnelle, soutien à l’identification des personnes concernées et coopération avec les autorités consulaires des États tiers. Cette répartition des compétences contribue à une dilution des responsabilités entre l’agence et les États membres, rendant difficile l’identification de l’autorité responsable lorsqu’une violation des droits fondamentaux est alléguée.
Cette difficulté est renforcée par l’absence de mécanisme européen de suivi des personnes après leur éloignement. Une fois expulsées, aucune procédure systématique ne permet de vérifier les conditions dans lesquelles elles sont accueillies dans leur pays de destination ni d’évaluer les éventuelles atteintes à leurs droits fondamentaux. Or, les États non-européens ne sont pas tous soumis aux mêmes garanties que les États membres de l’Union européenne, ce qui soulève la question de la responsabilité extraterritoriale des États européens lorsqu’une personne est exposée, après son retour, à un risque réel de traitements inhumains ou dégradants, en méconnaissance du principe de non-refoulement.
Les critiques portent également sur les opérations conduites en mer. Bien que l’arrêt Hirsi Jamaa et autres c. Italie du 23 février 2012 ne concerne pas Frontex mais exclusivement la responsabilité des autorités italiennes comme cité précédemment, cette décision constitue une référence essentielle en matière de contrôle des frontières maritimes. La Cour européenne des droits de l’homme y rappelle que les interceptions en mer et les renvois vers un pays tiers ne sauraient permettre de contourner les obligations découlant de la Convention européenne des droits de l’homme, notamment l’interdiction des expulsions collectives et le principe de non-refoulement. Cette jurisprudence s’impose également aux opérations coordonnées par Frontex, même lorsqu’elles se déroulent hors du territoire de l’Union européenne.
La coopération développée par Frontex avec les pays tiers fait également l’objet de nombreuses critiques. L’agence a progressivement conclu des accords de coopération avec plusieurs États d’origine ou de transit afin de renforcer la surveillance des frontières, de faciliter les retours et de déployer des officiers de liaison. Si ces partenariats sont présentés comme de simples instruments techniques destinés à améliorer la coopération opérationnelle, ils sont souvent négociés sans véritable contrôle démocratique et suscitent de très fortes interrogations quant au respect des droits fondamentaux dans les pays partenaires. Ils participent plus largement au mouvement d’externalisation de la politique migratoire européenne, consistant à déplacer le contrôle des migrations en dehors du territoire de l’Union.
Face à ces critiques, Frontex affirme avoir renforcé progressivement son dispositif interne de protection des droits fondamentaux. À partir de 2007, l’agence a mis en place une coopération avec le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) afin de former ses agents au droit des réfugiés. À partir de 2010, elle collabore également avec l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne pour élaborer des lignes directrices et diffuser des bonnes pratiques. Le règlement de 2019 prévoit en outre le renforcement du rôle des contrôleurs des droits fondamentaux ainsi que la création d’un mécanisme de plainte.
Toutefois, l’effectivité de ces garanties demeure largement sujette à caution. Dès 2012, le Médiateur européen a ouvert une enquête portant sur la manière dont Frontex mettait concrètement en œuvre ses obligations en matière de respect des droits fondamentaux. Depuis lors, plusieurs rapports du Parlement européen, de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), du Forum consultatif sur les droits fondamentaux et de nombreuses organisations non gouvernementales ont continué de souligner les insuffisances en matière de transparence des mécanismes de contrôle de l’agence. Ces critiques nourrissent un débat plus large sur la conciliation entre les objectifs de sécurité poursuivis par l’Union européenne et le respect effectif des droits fondamentaux des personnes migrantes dans le cadre des opérations coordonnées par Frontex
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–Qu’est-ce que l’agence Frontex ? – La Cimade. (2023, août 29). La Cimade. https://www.lacimade.org/faq/l-agence-frontex/
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